【中国改革报】深圳罗湖成功破解“中国棚改第一难”
棚改事关城市长远发展，寄托着千千万万困难家庭改善居住条件的希望。深圳罗湖的“二线插花地”，涉及产权拥有人和违法建筑数量极其巨大，需要动用的投资数以百亿元计，这样大规模的拆迁与资金投入在全国都是十分罕见的。打这样的硬仗，不仅需要雄厚的财力、丝丝入扣的工作方法，还需要坚毅的意志和担当的精神，需要敢为天下先的特区精神。我们欣喜地看到，所有这一切，罗湖人民都做到了，他们不仅攻克了“中国棚改第一难”，而且为新时期的特区精神又添加了一笔宝贵的棚改精神。
4个月搬走一座城，签约率达到97%，成功走出一条生命安全至上、公共利益优先、寻找最大公约数的为民阳光棚改之路
《罗湖“二线插花地”棚户区改造专项规划》木棉岭片区改造规划西南向鸟瞰效果图（意向性示意，非最终结果）
□ 本报记者 赵庆国
□ 尹道振
深圳特区创办之初，出于管理需要，修建了一条以铁丝网为界的特区管理线，俗称“二线”。特区管理线与行政区划线并不完全一致，产生了几处“二线插花地”。由于客观上处在管理“真空地带”，这里不仅脏乱差，而且私搭乱建严重、地质灾害频发。2003年，深圳市委市政府明确将玉龙、木棉岭、布心三个片区划归罗湖区管理，“二线插花地”改造作为事关特区发展的硬仗被提上重要日程。
到去年底，这片“二线插花地”的实际居住人口已达9.3万多人，1300多栋各类楼宇错落无序，总建筑面积130多万平方米，成为深圳城市建设和长远发展的一大痛点。要在这里搞棚户区改造，涉及的拆迁量和投资非常巨大，难度不堪设想，因此被业界很多专家称为“中国棚改第一难”。
令人欣喜的是，经过充分准备和周密部署的这一轮棚改，自2016年12月20日正式启动全面签约暨房屋拆除以来，进展平稳顺利，目前已进入“扫尾清零”阶段。截至目前，短短4个多月时间，棚改房屋当事人补偿安置协议签约率已达97%，9.3万居民基本搬离，清空交付房屋1100多栋，拆除房屋数百栋，相当于搬掉了一座中等规模的县城。备受全国瞩目的“二线插花地”改造迈着坚实有力的步伐趟出了一条罗湖棚改之路。
在5月4日召开的罗湖“二线插花地”棚户区改造新闻通气会上，罗湖区委书记贺海涛、区长聂新平表示，“二线插花地”棚改体现了深圳市委市政府“生命安全高于一切”“人民利益高于一切”、彻底拔掉公共安全风险源危险源这颗“毒瘤”与“定时炸弹”的决心，体现了基层现代政府的执行力和社会治理能力，体现了国企勇于承担的社会责任，也体现了棚改工作人员“敢担当、善作为、讲奉献、论实绩”的新特区精神。“二线插花地”棚改尊重历史、面对现实、以人为本，是法、理、情的综合考量，也彻底补上了对“二线插花地”历史遗留的管理欠账。
棚改当事人老夫妇签约盖指印
生命至上断腕决策
深圳特区成立之后，因资金不足和便于修建，“二线”这条特区管理线截弯取直，与行政区划线并未完全吻合，两者之间形成了一些管理上的“真空地带”，即通常所说的“二线插花地”。随着特区的快速发展，“二线插花地”区域的土地和房屋价值日益显现。一些当事人利用行政管理上的真空大肆抢建，最终形成了规模巨大的违法建筑集聚区。
这些年来，深圳市、区两级政府花费数亿元资金进行了反复排查治理，但受客观条件制约，安全隐患始终难以彻底消除。其间，“二线插花地”改造曾多次摆上政府议事日程，但皆因各种实际困难而受阻。2010年以来，有关部门多次征求知名市场主体意愿，因为拆迁难度太大，地质环境复杂，市场主体均不愿承接。
隐患严重。棚户区存在地质灾害频发、建筑质量堪忧、消防隐患严重、配套设施不足、违法建筑众多、交通堵塞严重、环境脏乱差等诸多突出问题，一直是深圳公共安全和城市管理的痛点。据地质灾害评估危险性大区比例显示，玉龙片区超过61%，木棉岭片区超过56%，布心片区超过51%，是原深圳特区内唯一的广东省“斜坡类地质灾害高易发区”。第三方机构评估报告显示，三个片区消防安全隐患高危等级达到100%。近20年，这里曾发生火灾火警逾100起，发生地质灾害或险情多起，导致多人死亡。
断腕决策。基于2015年深圳光明新区“12·20”特别重大滑坡事故敲响的警钟，时任深圳主要领导曾多次到棚户区实地调研并屡屡强调，要求全面落实中央、省有关安全生产和公共安全工作决策部署，勇于担当，攻坚克难，坚决打赢“二线插花地”改造整治硬仗，以更大力度扎实筑牢城市安全防线。为了彻底消除重大公共安全隐患，确保居民生命财产安全，2016年2月17日，深圳市城市公共安全和安全生产工作会议决定将罗湖“二线插花地”改造整治作为全市“城市管理治理年”的突破口。
罗湖区委书记贺海涛、区长聂新平分别在党代会、人代会上对“二线插花地”改造作了重点部署，强调破解“中国棚改第一难”既无先例可循，又无现成模式可用，需要有敢于碰硬的勇气和敢于担当的决心。只有撸起袖子干，迎难而上，战胜一切艰难险阻，用“二线插花地”的凤凰涅槃、华丽蝶变，向市委、市政府和罗湖人民交上一份满意答卷。
经过承接主体招标、地质灾害检测、消防安全评估、调查摸底登记、政策制度设计、信息核查公示等大量艰苦细致的前期工作，2016年12月20日，深圳市委常委、常务副市长、市棚改领导小组组长张虎宣布罗湖棚改全面签约拆除暨房屋拆除启动仪式启动，罗湖棚改攻坚战正式全面打响。
倡议棚改当事人代表与罗湖区工作人员合影
创新务实有效推进
“二线插花地”棚改之所以被人称作“中国棚改第一难”，是因为这里存在“三个前所未有”——棚改范围之大前所未有，产权关系之复杂前所未有，安全隐患之大前所未有。一些棚改专家在看过触目惊心的现场、了解实际情况之后，认为这是一项100年都难完成的任务。
寻找最大公约数。必要性、紧迫性及特殊性决定罗湖“二线插花地”棚户区改造唯有创新探索方能破冰前行。作为改革开放的策源地与先行区，罗湖区在深圳市委、市政府的坚强领导下，敢于担当、迎难而上，按照尊重历史、面对现实，穷尽法律、牢守底线的原则，经过全面摸底调查和反复研讨论证，探索形成了适用罗湖的棚改模式及政策标准，充分体现了公共安全至上、公共利益优先、寻找最大公约数的发展理念和创新务实精神。
创新罗湖棚改模式。推出“政府主导+国企实施+保障性住房建设”的罗湖棚改模式，棚改项目所需约300亿资金由政府负责，谈判签约、房屋拆除等棚改全流程由政府主导。同时，以竞争性谈判遴选出具有较强综合实力和全方位服务能力的市属国企天健集团，全程负责项目的前期签约、房屋查丈、房屋拆除、项目管理、回迁服务等具体工作。项目新建房屋除当事人回迁和公共服务配套外，其余全部规划为保障性住房，实现社会效益最大化。
创新棚改推进方式。按“两阶段三方向一目标”方式全面推进“二线插花地”棚改。第一阶段，根据棚改补偿标准与当事人进行协商签约，尽快全面达成棚户区改造共识，促进“早签约、早改造、早受益”。第二阶段，为了公共利益，对未签约当事人房屋依法依规启动行政征收和行政处罚。最终实现房屋全部拆除，实施棚户区改造，彻底消除安全隐患。
创新法治有力保障。创新实施“政府法务人员+执业律师”的棚改法治支撑，坚持棚改每一环节都要在合法合规的框架下运行。“两阶段三方向一目标”推进方式的出台，研究了所涉及的28部法律、法规、规章、司法解释及特区法规，组织摸底调查和研讨论证数十次。棚改项目启动后，现场派驻102名具有执业资格的律师及超过10名专职政府法务人员，对操作全过程进行合法合规性管控。
创新组织架构体系。深圳市成立了由市委常委、常务副市长张虎，市委常委、市政府党组成员杨洪担任“双指挥长”的市棚改指挥部。罗湖棚改组建了由区委书记贺海涛、区长聂新平担任“双指挥长”的罗湖棚改指挥部，以及由区委常委、常务副区长王守睿，区委常委宋延担任“双指挥长”的棚改现场指挥部，并成立了布心、木棉岭、玉龙3个片区指挥部；现场指挥部下设23个工作组，3个片区分为76个网格。市、区、现场、片区四级成立棚改指挥体系，罗湖棚改形成三级架构、四级联动、网格包干，组建3400多人的棚改工作团队，实行“处级干部包网格、科级干部包楼栋、公职人员结对子”。工作力量下沉到网格，问题及时解决在现场。
木棉岭片区签约大厅李明辉摄
科学设计精细实施
“二线插花地”棚户区改造形势急、时间紧、任务重，罗湖区在接到市里授权制定棚改政策标准的任务后，全面组织摸底调查和研讨论证，第一时间形成了棚改政策、模式和标准，并经过相关程序后确定。在公布摸底调查通告、公示房屋及当事人信息、公示专项规划（含草案）、公示搬迁补偿安置标准及其实施细则等重要信息，每一环节都精细实施，体现阳光棚改。同时建立了“棚改云”平台，通过大数据、云计算提供精确、精准、精细信息化支撑保障。
厘清房屋与当事人相应关系。“二线插花地”范围内有红本、绿本房屋，所谓“两证一书”房屋，及其他没有任何权利证书的房屋；在20多年间，房屋经过多次买卖、多次拆分，确认相关权利人的难度很大；还有散布在多个国家和地区的当事人，查找难度大。在前期大量艰苦细致的信息核查工作基础上，去年11月，多次对棚户区改造范围的木棉岭、布心、玉龙片区的房屋及当事人信息进行公示，全面摸清当事人与房屋真实信息，固定当事人与房屋相应关系，对人、房、地等信息有异议的情形进行甄别审查。公示信息作为后续棚改工作的主要依据，并明确了当事人擅自变更相关信息的，将自行承担可能产生的法律后果，厘清人房对应关系并不代表确权。
科学设计政策标准。本次棚户区“搬迁补偿安置”标准是在借鉴北京、上海、成都等地棚改经验做法的基础上设计的标准。对历史遗留违法建筑的处置是在深圳市“两规”(《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》)、“三规”(《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》等)精神及配套文件的基础上，结合“二线插花地”实际情况而修订，并经过相关程序后确定。
棚改补偿标准设计立足保障安居。如对于规定时间之前建成的历史遗留违法建筑，在规定面积以下是按建筑面积1：1置换，可以保障老百姓基本的居住权；在规定区间的面积则按照一定的置换率予以置换，这样居住权就更有保障；对于在一定面积以下不符合基本居住条件的（比如10平方米左右），可以按安居型商品房的较低价格增购到能满足其基本居住条件的面积，有效保障了小户利益。对于超过规定面积数的部分，只能给予货币补偿。
释疑解惑回应社会热点关切。由于“二线插花地”棚户区改造是深圳首个棚改项目，不少群众对于棚户区改造并没有清晰的概念，甚至常常与城市更新混为一谈，罗湖多次通过报、网、台媒体及“两微一端”新媒体、发放政策问答资料等方式，对棚户区改造和城市更新的本质区别进行精准解读，回应社会关切，澄清不实信息。虽然两者都是拆除重建，但执行的是不同的法规政策，存在本质的区别。城市更新的运作模式是“政府引导、市场运作”，棚户区改造的运作模式是“政府主导、市场参与”。通俗来讲，城市更新由开发商唱“主角”，属于市场行为，执行的是“拆迁赔偿”的标准。而“二线插花地”棚户区改造，政府不仅要整体规划设计，还要投入大量资金，国有企业作为承接主体，只能收取一定比率的服务费用，对当事人执行“拆除补偿”标准。
未来新家园规划建设清晰可期。从《罗湖“二线插花地”棚户区改造专项规划》看，罗湖棚改项目的未来图景已清晰可见。改造完成后，原本各类隐患叠加的棚户片区将华丽变身成为安全宜居社区（其中玉龙片全部位于垃圾填埋场防护范围内，规划功能为发展备用地，当事人统筹安排至布心、木棉岭片区）。根据项目的总体要求，整个规划建设将采用街区制、海绵小区、智慧小区、地下综合管廊、绿色建筑、建筑工业化、建筑废弃物循环利用等七大新兴技术规范，建成总建筑面积125万平方米～152万平方米的设计合理、配套设施齐全、环境优美、管理有序的国际化人居环境示范社区，彻底消除插花地公共安全隐患，使片区生活环境焕然一新。
棚改是一个系统工程，每个步骤环环相扣。除了服务于签约谈判，承接主体天健集团充分发挥自身优势，提供专业的建设服务。房屋拆除阶段，天健集团投资6000多万元购置工程设备，确保专业拆除、安全拆除、环保拆除。多功能破碎挖掘组合机、移动破碎机等专业设备已在3个片区投入使用，大部分建筑废弃物就地破碎、筛分、环保回收，极大减少建筑垃圾外运。
不辱使命勇于担当
2016年11月19日，罗湖会堂召开棚改“千人动员大会”，棚改一线抽调派驻公职人员706人，处级干部、科级干部抽调人员占比都超过1/4。罗湖区、龙岗区、天健集团共投入3400多名工作人员，为了与安全隐患进行时间赛跑，全体棚改工作人员不讲条件、不讲价钱、不讲困难，扎根一线、走街串巷、上门入户，早出晚归，“五加二”“白加黑”为居民讲解政策，为当事人签约、居民搬迁提供全面服务和有力保障，确保了棚改的全面深入推进。期间涌现出了一批感人至深的棚改人、棚改事，也折射出了新时期的特区精神——棚改精神。
使命与责任，不懈怠不停歇。3个片区下辖4个街道，片区指挥长由所属街道党工委书记兼任。东湖街道党工委书记、布心片区指挥长全洪亮，就在棚改启动的第二天中午，88岁的老母亲辞世，他悲痛地送走母亲后，即刻投入工作中，白天登门入户，半夜坚持写“日记”，用行动鼓舞着整个团队。东晓街道党工委书记、木棉岭片区指挥长肖嘉睿，承担着3个片区体量最大的任务，为了把政策讲透，让当事人一条条理解接受，每每谈完工作，盒饭都已经凉透，又急急地赶往下一个现场。清水河街道党工委书记、玉龙片区指挥长王华生，有一天发着低烧、伴随着咳嗽，还一口气接待了12个当事人。玉龙片区前期拥有面积最多、抵触情绪最大的当事人，也提前签了约。布吉街道党工委副书记、布吉棚改办主任王骏，在棚改正式启动前一周，面临街道一拆为二，原班人员大部分调离的困难，临阵受命，在龙岗区委、区政府强有力的支持下，举全街道之力，迅速组建带领新的团队全身心投入棚改工作。
攻坚克难，办法总比困难多。对于棚改工作人员来说，当事人白天不在家，他们就夜里入户讲解政策；当事人不在深圳，他们就奔波数百公里跨市跨省上门服务；当事人难以联系或沟通，他们就从当事人的亲朋好友一个一个找。有的工作人员刚度过新婚之夜，因任务紧急第二天就上班；有的隐瞒病情带病坚持工作，把药物偷偷藏在抽屉里怕别人看到；有的手术后顾不上恢复，很快就返回工作岗位；有的亲人去世了，回老家奔丧后第二天就返回深圳；有的孩子刚出生，就送回了老家照料；有的加班至凌晨不方便回家，就干脆睡在办公室，一早又照常上班……工作人员用真心与群众交朋友，用实心帮群众解困难，用诚心给群众讲政策，用恒心入户做工作，感动了那些对棚改有抵触情绪的当事人，赢得了绝大多数当事人的理解和支持。
真诚执着，考量执行力。港发新村72栋当事人沈先生之前从事旧房改造工作，他的动迁意向对于其他当事人具有重要的影响和连带作用。由于他对棚改政策的解读存在许多误区，一开始不愿配合，经工作人员多次上门解读棚改与城市更新之间的本质区别，沈先生终于同意签署协议，并且动员了72栋其余10位当事人一起来到木棉铃片区马山工作站完成签约。今年春节前夕，玉龙片区的几位网格员不辞辛劳奔赴几百公里外的茂名、恩平、湛江等地，上门为在外地的当事人提供签约服务。
分流安置，有书读有房住。“让每个孩子都有书读，每名教职工都妥善安置。”这是罗湖棚改贯穿始终的理念与目标。3个片区2所学校、8所幼儿园共2944名学生及292名教职工的分流安置工作，堪称深圳最大规模的学生分流安置，在短短一个月时间里顺利完成。同时，借助全区上千名网格员及市网格办资源，为居民搬迁提供了近3万套（间）廉价房源。目前，很多租户在罗湖、龙岗、坪山、龙华等地得到了安置。
“二线插花地”棚改是消除城市重大公共安全隐患、根治“大城市病”的重要举措，一举解决了城市公共安全和城市管理的“痛点”。类似安全隐患之类的历史遗留问题，政府、社会、当事人只有责任共担，才能彻底解决问题；回避问题就等于放大问题，无异于风险的“击鼓传花”。只有共识、共担才能共享、共赢，罗湖棚改一路快速推进的背后，就是政府、社会、当事人三者“最大公约数”的和谐共振，是各方多赢的最优格局，这对现代公共治理具有十分重要的借鉴参考价值。