【南方日报】“9.3万人的生命安全，让我们没有退路”

搬迁9.3万人，罗湖棚改刷新中国棚改搬迁总人数

2016年12月20日，罗湖棚改房屋正式开拆

走在深圳市罗湖区清水河街道玉龙新村的街道上，感觉像走在一个电影片场的布景里：狭窄街道两旁的招牌仍是醒目的，黄焖鸡米饭、中国电信营业厅、美发店、香辣烤鱼、社康中心、杂货店……一家紧挨着一家，然而，全都关门上锁，街上一个人也没有。

久居深圳的人熟悉这样的街景，它们往往地处“城中村”——这个2000万人口的城市里人气最“爆棚”的场所。通常情况下，这样的街道一定人来人往、热闹喧嚣。在深圳“二线插花地”的玉龙、布心、木棉岭片区，4个月前的情景也别无二致，9.3万人在这里热热闹闹地生活着。一转眼，这些人全都搬离了。

9.3万，相当于一个小县城的常住人口量。从2016年12月下旬开始，赶在今年的雨季之前，短短4个月时间，一个县城的人口被动员搬离。5月4日，罗湖棚改召开媒体通气会，8300多户棚改当事人，97%已签订补偿安置协议，清空交付房屋1100多栋，已拆除房屋500多栋。

纠结20余年，无数次提起又放下，被专家形容为“中国棚改第一难”的罗湖棚改，大局已定。

一颗多年来悬于深圳这座城市“头顶”的“不定时炸弹”，终于被拆除。这个夏天，9.3万人终于不再置身于雨季泥石流的威胁之中。

罗湖棚改，是深圳市委、市政府以“生命安全高于一切”“人民利益高于一切”为原则，以对城市、对人民、对历史负责的态度，为彻底清除城市公共安全巨大隐患，下决心实施的一项民心工程，是检验罗湖、龙岗基层政府的执行力和社会治理能力的一场高难度的“大考”。

“通过棚改，我们收获了一批想干事、能干事的优秀干部。”罗湖区委书记贺海涛说。在推进棚改中形成的“敢担当、善作为、讲奉献、论实绩”的作风，已被视作珍贵的“新特区精神”。

困局

20多年的城市“心病”

罗湖棚改缘何而起

乌云阵阵，一阵电闪雷鸣之后，罗湖“二线插花地”发生山体滑坡，房屋顷刻间倒塌，居民四散而逃，垮塌声不断，尖叫声一片……

这是《罗湖“二线插花地”灾难警示宣传片》，场面逼真，十分震撼。事实上，这部灾难警示片，此前在一定程度上曾真实上演：

1993年6月，玉龙片区发生山体滑坡，导致4人死亡3人受伤；

2003年7月，木棉岭片区山体滑坡，造成5人死亡；

2004年8月，木棉岭片区发生垮塌，造成2人死亡；

2008年6月13日，木棉岭片区华龙苑后山边坡发生严重崩塌；

2010年雨季，布心片区港鹏新村边坡发生大量黄泥水涌出；

2016年4月，木棉岭片区发生边坡开裂，3栋楼的居民被紧急疏散。

……

这个危机重重的“二线插花地”，是深圳的一块“心病”。

将历史的镜头拉回上世纪八九十年代：深圳经济特区成立之后，出于特区管理的需要，经国务院批准，深圳市从1982年开始修建以铁丝网为界的特区管理线，俗称“二线”。

当时因资金不足和便于修建，“二线”并未完全与行政区划线相吻合，致使特区管理线与行政区划线不一致，在铁丝网两侧，形成了一片管理上的“真空地带”，即通常所说的“二线插花地”。

随着特区的快速发展，“二线插花地”区域的土地和房屋价值日益显现，一些人利用行政管理上的真空，大肆抢建房屋，最终形成了玉龙、木棉岭、布心三大违法建筑集聚区。其中，除了长排村、港鹏新村的一部分属今天的龙岗区布吉街道管辖之外，其余地段，到2003年，被深圳市委、市政府明确划归罗湖区管理。

因地处“广东省斜坡类地质灾害高易发区”，三个片区的楼房，有许多是建在斜坡之上。这种斜坡和下面的山体，经过风化、侵蚀，已经变得松软，暴雨过后，非常容易出现滑坡。

滑坡意味着什么？光明“12·20”事件让深圳人的认知非常具体。“二线插花地”所在区域，是深圳市内唯一被认定的“广东省斜坡类地质灾害高易发区”。

“从专业角度来说，在这些斜坡顶部和近旁修建房屋是大忌。”中国地质大学副教授章广成说。这片很多“连房屋施工图纸都找不到”的区域，更谈不上对地质隐患的专业处理。

参与现场房屋质量勘察的深圳市建筑科学研究院高级工程师徐茂辉介绍，现场检测发现，许多房子使用的材料不合格，混凝土强度很低，施工质量没有保障。比如木棉岭片区第168栋楼房，柱子的强度只有8.8兆帕，而设计规范要求的最低值是15兆帕，仅相当于最低标准的一半。

“这些沿坡建设的房子，如同多米诺骨牌，一旦发生滑坡或房屋倒塌，极可能产生连锁反应，后果不堪设想。”章广成说。

除了地质基础不牢、建筑质量差，“二线插花地”还存在产权性质混杂、配套设施不足、居住环境恶劣等问题。玉龙、木棉岭、布心三个片区的消防安全隐患高危等级均高达100%。

每次下大雨，不仅当地群众忧心忡忡，管理部门的工作人员更是“睡不好觉”。

每逢台风暴雨预警，清水河街道党工委书记王华生就要负责玉龙新村一栋建在斜坡下的楼房的清楼工作。“地下3层，地面8层，一共11层，住了700多人。我一户一户检查，转移一户，就关上那一户的房门，要保证一个人都不遗漏。”王华生说，这些转移的群众被安置到附近的学校教室里，还得想办法解决他们的吃喝拉撒。一到雨季，大家都紧张。

这些年，深圳市、罗湖区两级政府，花费数亿元资金对“二线插花地”进行反复排查治理。修修补补，无改大局，安全隐患始终难以彻底消除。

深圳市曾痛下决心，于2004年实施“空楼行动”，对违法建筑进行强制拆除。然而，在拆完第77栋违建后，行动却因遭到巨大阻力而作罢。

强攻不成，尝试巧治。2010年以来，罗湖区曾多次联系万科、华润等知名市场主体，希望通过城市更新对“二线插花地”进行旧改。企业一算账，改不动也改不起，不愿接手。

“二线插花地”这块心病，让深圳痛了20多年。

破局

借“棚改”东风

攻坚“中国棚改第一难”

2015年12月20日，光明新区发生一起特别重大滑坡事故，致使70多人死亡，33栋建筑物被损毁、掩埋，造成经济损失8.8亿元。

“光明事故”敲响了“二线插花地”的治理警钟。

为彻底消除城市公共安全重大隐患，2016年2月，深圳市召开城市公共安全和安全生产工作会议，决定将“二线插花地”改造整治作为全市“城市管理治理年”的突破口。

这一惠及10万群众的改造行动，被确立为深圳市、罗湖区两级党委政府的“一号民生工程”。因为布吉管辖的长排村和港鹏新村的一部分，也在“二线插花地”范畴，一并纳入改造，由龙岗区负责这一部分。深圳市委、市政府将此次“二线插花地”改造命名为“罗湖‘二线插花地’棚改”，明确了罗湖区委、区政府是承接这一任务的主体。

面对僵持了20多年的“二线插花地”顽疾，根治性改造谈何容易。

此前，国内没有任何一个城市的棚改项目，超过罗湖棚改的难度。困难集中体现在“三个前所未有”：一是棚改范围之大前所未有；二是产权关系之复杂前所未有；三是安全隐患之大前所未有。

一组数据或许更能说明问题的复杂性：罗湖棚改面积60多万平方米，涉及1300多栋建筑物、8300多户房屋当事人、9.3万名租客；房屋当事人散布全球10个国家和地区。

租户以低收入人群为主，流动性强，彼此陌生，许多房屋的实际控制人是“大房东”、“二房东”，当事人甚至远在异国他乡，这些人的利益诉求各不相同；房屋经过20多年的拆分、买卖，人、地、房的对应关系极其复杂，大的拥有上万平方米，小的不足7平方米，还有铁皮房、阁楼，当事人都花了钱，都有利益期待；拥有合法房产资格证的比例不到5%，其余95%如果按照常规做法拆除，将面临巨大的现实阻力……

北京、上海等地棚改专家，看过触目惊心的现场和了解实际情况之后，甚至认为罗湖棚改是极难完成的任务，将之称为“中国棚改第一难”。

深圳市委、市政府主要领导曾多次到棚户区实地调研，强调要全面落实中央、省的有关安全生产和公共安全工作决策部署，勇于担当，攻坚克难，坚决打赢“二线插花地”改造整治硬仗。

“9.3万人的生命财产安全，让我们没有退路。”罗湖区委书记贺海涛、区长聂新平说，这是罗湖必须迎接的一次“大考”，背水一战，别无选择。

为推动罗湖棚改，深圳成立市棚改领导小组，由市委常委、常务副市长张虎，市委常委、市政府党组成员杨洪任“双指挥长”。

罗湖区同步组建了由区委书记贺海涛、区长聂新平担任“双指挥长”的罗湖棚改指挥部，以及由区委常委、常务副区长王守睿，区委常委宋延担任“双指挥长”的罗湖棚改现场指挥部，并成立了木棉岭、布心、玉龙3个片区指挥部。

现场指挥部下设23个工作组，3个片区被分为76个网格。2016年11月19日，罗湖区召开棚改“千人动员大会”，抽调全区约1/4的处级、科级干部，一共706名公职人员，下沉到棚改一线。“处级干部包网格、科级干部包楼栋、公职人员结对子”，走街串巷、上门入户，“白加黑”“五加二”，为居民宣讲政策，进行协商谈判及提供服务。棚改工作人员不讲条件、不讲价钱、不讲困难，与重大安全隐患赛跑，赶在汛期来临之前，力争基本完成签约及搬迁任务。

布局

“罗湖棚改

不获取一分钱利润”

“我有些好奇，（棚改）这么难的事，我们这支队伍，到底能不能拿下？”深圳一位资深媒体人士如此看待罗湖棚改。他觉得，论执行力、社会治理能力，在当下中国基层政府，罗湖干部队伍素质应该是靠前的。“如果你们最终失败了，可能这件事还没有到解决的时候”。

从接到任务开始，在深圳市规土委、市住建局、市法制办等市直部门的的指导下，罗湖区组织专门团队研究了28部相关法律法规，梳理了800万字的法律条文，经过数十次的摸底调查和研究讨论，2016年9月底，形成了棚改政策、标准、模式建议，上报深圳市委、市政府，获得批准。

罗湖棚改首先明确定性为公益性项目。“玉龙片区地处垃圾填埋场，不能用于建设，回迁只能集中到其他两个片区，深圳的住宅项目规划管理上有严格的容积率限制，大量的回迁物业及部分政府保障房已接近极限，没有商业利润空间。”罗湖区政府法制办主任谌小林介绍说，开发商的“经济账”算不过来，决定了罗湖棚改不能走商业改造的路子。

“罗湖棚改不销售一平方米建筑，不获取一分钱利润。”贺海涛这样说。

“政府主导+国企实施+保障性住房建设”的罗湖棚改模式具体含义是：改造所需约300亿元资金及谈判签约、房屋拆除、房屋建设等棚改全流程均由政府负责，房屋查丈、房屋拆除、项目管理、回迁服务等工作“打包”，购买第三方服务。

通过在国企招标，天健集团中标，承担了这项任务。企业在这里收取的是服务费，没有任何开发利润。

在推进方式上，棚改分两部走，先由当事人和政府协商，谈拢了就协商签认可协议；谈不拢，为了公共利益，政府将依法启动法律程序，进行行政征收。在补偿政策上，采取“补偿+补助+奖励”的办法，鼓励当事人早签协议。

谈不谈得拢，关键在于补偿条件。这是棚改的焦点和难点。

“红本”房屋、“绿本”房屋、“两证一书”房屋，以及没有任何权利证书的房屋，在深圳，都有不同的含义。简言之，在法律上，除了“红本”，其他任何房屋都不能在市场流通。但“二线插花地”的1300多栋楼房中，“红本”“绿本”加起来占比不到5%。

一位熟悉“二线插花地”历史的基层干部直言，除了当事人抢建乱建，以前管理缺位也是原因。城市快速发展，管理存在盲区，客观上造成了建筑的野蛮生长。

130多万平方米体量的建筑物，20多年的乱账，要在短时间厘清，这项“不可能的任务”，最终完成了。“通过棚改，政府从根本上梳理了这个片区所有建筑的来龙去脉，每一平方米建筑的归属、每一户当事人的责权利，如何裁定，如何保障，都有事实和法律依据。”聂新平说。

“我们尊重历史、面对现实、以人为本、穷尽法律、坚守底线，出台了补偿方案。这一揽子的方案，是情、理、法综合考量的结果，我们相信，它最大限度地兼顾了公平和效率，是经得起时间检验的。从某种意义上，我们可以说，通过棚改，政府彻底补上了对这一片区的管理欠账。”

2016年12月20日，罗湖“二线插花地”棚改正式启动全面签约。在罗湖体育馆集中签约现场，有当事人早上6时就开始排队，第一天签约的当事人就有1570户。这让棚改团队松了一口气：棚改合乎民意，补偿政策合乎实际，还是被大多数人认可了。

到本月7日，是罗湖棚改的协商签约截止期，目前达97%的当事人已签署了补偿安置协议。“这份协议没有任何强制性。说明棚改补偿政策是到位的，合乎绝大多数当事人的期待。”参与棚改提供法律咨询的律师孙世军说。

罗湖棚改现场派驻了102名具有执业资格的律师和超过10名专职政府法务人员，全程参与操作，提供法律服务。律师作为客观专业的第三方，有助于引导当事人理性思考。这个做法还引来了连锁反应，不少当事人“一言不合”就拿起手机录音录像，“取证”意识强烈。“这让我们更加注意言行的规范，保证一切都在法律的框架下进行。”一位工作人员说。

“拆迁是改变人生的机会”，这句流行的话语，一语道破了旧改包含的巨大经济利益。政府为公共安全主导实施的棚改，仍不能改变一些当事人将之视为获得超额利益的机会，甚至有意无意混淆公益性改造与商业改造的概念。

对于“谈不拢”的当事人，棚改将转入下一阶段，依法启动行政征收和行政处罚。“我们尽最大的努力，争取剩余未签约当事人的理解和支持，希望所有问题都能依法依规解决。”聂新平表示，政府将全力避免极端事件的发生。

“目前三个片区已经基本没有当事人居住了，理论上已经不存在过激行为发生的外部条件。”

格局

“有幸参与，我很满意”

时针回拨到2016年12月20日，罗湖棚改启动签约及房屋拆除的当天。正午，布心山庄拆楼现场，重庆巫溪县人张广才（化名）挤在人群中看拆楼。张广才与老伴早已离婚，与儿子一家同住。2013年，一家人拿出多年积蓄，在港棚新村买了一套50多平方米的两居室，这次被纳入棚改。张广才没在当天赶去签约，想过完年再搬。他对自己可以补多少面积的新房、签约补助、搬家补助、奖励金额和奖励日期，一清二楚。

“手机短信、广播、楼门口的公示，工作人员上门来摆龙门阵，哪个可能不晓得嘛！”

“罗湖棚改是最大的民生福利，真正的以人为本，也是一项公益事业，若干年后，我们可以自豪地想，我有幸参与其中”，在去年罗湖棚改千人动员大会上，深圳市委常委杨洪的这番话，让许多人印象深刻。

4月30日，正值“五一”假期。中午，棚改现场指挥部的饭堂居然坐满了，全是加班的人。在短短数月的时间，公示、登记、核定房屋资料、确定当事人、计算补偿标准、宣传政策、说服当事人……每一项任务后面，都是工作人员投入的海量工作。

贺海涛坦言，罗湖领受棚改任务时，曾经面对“内外夹击”的反对。“外界关心我们的朋友认为，‘插花地’几次动拆都没成，罗湖这回八成又是铩羽而归，何必去碰得头破血流呢？区内干部也觉得压力大。”

罗湖区委常委、常务副区长、现场指挥部指挥长王守睿打了一个比方，罗湖是深圳特区的“长子”，长子自然应该多担责。事实的确如此，这几年，旧改、医改、棚改，罗湖的改革“大餐”，件件都是“硬菜”，也练出了一副好“牙口”。迎难而上，化压力为动力，穷尽所能，才是这位“特区长子”的担当。

接受任务，在“15个月里顶着压力和责任前行”，贺海涛说。对棚改目标的高度认同，善于攻坚克难的传统，最终内化为每个人不竭的动力。

这项中国之最棚改的工作细致到了什么程度？以补偿为例；在房屋回迁及货币补偿标准之外，设立了室内装饰费、搬迁费、临时安置费、清租补偿费、停产停业费、经营补偿费、苗圃、构筑物及其他附着物补偿等，从各方面考虑当事人、租户、门店租户的各类实际情况，还分时间段设置了奖励，鼓励早签约早搬迁。

“4月13日，现场安全监督组巡查，发现11项问题隐患，下发安全监督意见书3份，督促整改11项……”在签约计划组组长乐知的微信群里，关于棚改的组就有十几个，信息瞬间送达。“扁平化”的架构里，各种虚拟团队高效运作，棚改的动态第一时间得到责任人的回应和跟进，让每一个人几乎24小时在线。

东湖街道党工委书记、布心片区指挥长全洪亮，同事们都称他“全哥”。去年12月21日，棚改启动全面签约及房屋正式开拆次日，全哥88岁的老母亲离世。全洪亮从湖北老家送走母亲，一天之后就赶回深圳，投入棚改。白天登门入户，半夜坚持写“全哥日记”，用有温度的笔触记录棚改点滴，鼓舞士气。

面积最大、签约进展速度最快、搬离人数最多……不断刷新中国棚改记录的罗湖棚改，就是这么来的。

天健集团董事长辛杰发现，派到罗湖棚改团队的员工，进步神速，年轻人眼看着就能独当一面了。

棚改团队3400多名工作人员，真正体现出了“敢担当、善作为、讲奉献、论实绩”的新特区精神。

“通过这次棚改，我们和龙岗以及天健集团有个共同的体会，我们收获了一批想干事、能干事的优秀干部。”贺海涛说。